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如何设置公正高效的安全阀——关于办理房屋征收补偿非诉执行审查案件的思考

2014年04月30日 来源: 作者: 编辑:研究室1 审签:陈锋 字体:

  如何设置公正高效的安全阀

  ——关于办理房屋征收补偿非诉执行审查案件的思考

  张存

  《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)、《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)、《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(以下简称《若干规定》)相继出台实施,我国房屋征收补偿非诉执行制度全面建立。如何准确理解与适用上述规定,妥善办理房屋征收补偿非诉执行审查案件,是当前法院工作中一项重要任务。本文拟围绕法院办理房屋征收补偿非诉执行审查案件时如何才能设置公正高效的安全阀这一主题,基于我市首例房屋征收补偿非诉执行审查案件的个案分析,归纳分析办理该类案件的指导思想,并对立案审查、审查方式、审查内容、审查标准、审查后的处理等问题进行梳理分析,试图对房屋征收补偿非诉执行审查的实际操作过程作一具体描述,以期为法院提供一种有效的指引。

  一、办理房屋征收补偿非诉执行审查案件的指导思想

  房屋征收补偿非诉执行制度的根本目的是维护公共利益和保障被执行人的合法权益。法院办理房屋征收补偿非诉执行审查案件时应当遵循依法严格审查、高效有序审查、实质化解纠纷等指导思想。

  (一)依法严格审查

  设置房屋征收补偿非诉执行审查的目的在于防止违法的房屋征收补偿决定进入强制执行程序,切实维护被执行人的合法权益,防止各种重大事件和极端事件的发生。法院要想扮演好这一“安全阀”的角色,应严格依照现行法律规定对房屋征收补偿决定进行合法性、合理性审查,不得背离公正、中立立场而迁就违法或不当的补偿决定。如果法院放弃履行严格审查的职责,审查程序流于形式,对行政机关的强制执行申请“照单全收”,将违背保障被执行人合法权益的立法初衷,也损害法院的形象和司法公信力,将面临由此带来的巨大社会风险与政治风险。依法严格审查主要体现在三个方面:一是严格审查受理条件;二是严格遵守审查标准;三是严格规范审查方式[李敏:《依法正确办理房屋征收补偿决定案件——访最高人民法院行政庭庭长赵大光》,《中国审判新闻月刊》总第75期,第62页。]。

  (二)高效有序审查

  房屋征收补偿事关人民群众切身利益和社会稳定大局,尤其案件进入非诉执行审查程序后,社会高度关注,矛盾纠纷多发,法院的审查确实应严谨细致,慎之又慎,防止因草率作出错误的判断。但房屋征收是出于公共利益的需要,绝大多数案件涉及国家、省、市重点工程建设项目。法院审查的快慢往往直接影响工程建设项目能否按期开工建设,关系到公共利益是否受损,这要求法院应尽可能地提高审查效率,缩短办案周期。法院需特别注意以下三个问题:一是不得迫于被执行人不理性对抗的压力,延长审查期限,久拖不决。二是要正确把握审查范围,不能事无巨细全面审查,混淆了行政诉讼和非诉执行的界限。三是加强办理非诉审查案件的审判力量建设。

  (三)实质化解纠纷

  法院办理房屋征收补偿非诉执行审查案件,要以实质化解纠纷作为出发点和落脚点,努力做到“案结事了”。在实质化解纠纷方面,法院可从以下几个方面着手:一是坚持依靠党委领导;二是统筹兼顾公共利益和被执行人合法利益;三是加强释法明理工作;四是加强协调和解工作,建立房屋征收与补偿工作领导协调机制;五是加强社会稳定风险防控管理,建立社会稳定风险多级预警机制和动态评估与审核机制;六是完善善后处理机制;七是强化宣传引导和舆情应对机制;八是增强裁定的可接受性;等等。

  二、立案审查

  申请机关提出强制执行申请,法院先要对申请是否符合受理条件进行审查,以决定是否启动审查程序。

  (一)应提交的申请材料

  申请机关向法院提出申请时,应提交哪些材料?这是首先需要弄清楚的问题。它与受理条件、审查内容等问题密切相关。通过梳理《若干规定》第二条第一款、《行政强制法》第五十五条第一款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第九十一条第一款、《征补条例》第二十八条第二款及第三章等规定,并结合司法实践,申请机关应当提交如下材料:(1)强制执行申请书;(2)征收补偿决定及送达凭证;(3)征收补偿决定的相关证据(征收决定及送达凭证、征收补偿方案、房屋征收部门报请作出征收决定的人民政府作出补偿决定的报告、向被征收人征求货币补偿与产权调换的选择意见材料、评估机构的选择确定、被征收房屋价格评估报告及送达凭证、有无经复核等材料、安置房价格评估材料及送达凭证或安置期房价格计算依据、无照房屋的调查、认定和处理情况的材料、“住改非”的情况材料、营业执照、纳税情况等)和所依据的规范性文件;(4)补偿金额和专户存储帐户、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料;(5)催告情况及被征收人、直接利害关系人的意见;(6)被执行人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关的财产状况等具体情况;(7)申请强制执行的房屋状况;(8)社会稳定风险评估材料;(9)强制搬迁实施预案;(10)已履行的同地块其他被征收人实际补偿情况;(11)法律、行政法规规定应提交的其他材料。需要指出的是,《行政强制法》第五十五条第一款、《若干规定》第二条第一款规定的兜底条款虽均明确法律、行政法规规定应提交的其他材料,但法院为了更好地审查补偿决定合法性与合理性及强制执行可行性等的需要,可以要求申请机关提供其他材料[江必新主编:《<中华人民共和国行政强制法>条文理解与适用》,人民法院出版社2011年版,第290页。]。

  (二)对受理条件的形式审查

  1、受理条件。立案审查是对申请是否符合受理条件的审查。受理条件具体包括哪些?《若干规定》第三条规定,强制执行申请符合形式要件且材料齐全的,法院应立案受理。判断申请是否符合“形式要件且材料齐全”,不仅要审查申请材料是否符合法律规定的形式要求和完整性要求,还要审查申请是否具备《行政诉讼法》、《行政强制法》、《若干解释》等规定的具体条件。

  2、形式审查。立案审查是对受理条件的形式审查,法院受理后还要进一步作实质审查。具体做法如下:

  (1)关于审查申请材料是否符合法律规定的形式要求和完整性要求

  第一,核对申请机关是否全部提供了上述“应提供的申请材料”。关于征收补偿决定的相关证据,需要说明一点,如果申请机关没有提交上述所列举的全部相关证据材料,这不意味着材料不齐全,而意味着补偿决定可能明显缺乏事实根据,法院裁定不予执行,而不是裁定不予受理。

  第二,审查申请书是否由申请机关负责人签名,加盖申请机关印章,并注明日期。审查社会稳定风险评估材料、强制搬迁实施预案等内容是否详细、规范。另外,按照提供证据的要求,对其他申请材料进行核对。

  第三,如果材料不全或不符合形式要求,可要求限期补正,拒绝补正的或逾期不补正的或补正后仍不齐全或不符合形式要求的,裁定不予受理。

  (2)关于审查申请是否具备法定条件

  法院只需作如下形式审查:第一,申请机关是否已提交补偿决定的送达凭证;第二,申请人是否是作出房屋征收决定的市、县级人民政府;第三,是否均已超过复议、行政诉讼、自行搬迁等期限;第四,申请机关是否已提供催告及送达凭证,催告期是否已届满;第五,申请是否在法定起诉期限届满之日起三个月内提出的,如果逾期申请的,则要审查有无提交“有正当理由”的书面说明和相应证据;第六,是否属于受案法院管辖。

  (三)立案庭与行政庭的沟通衔接问题

  根据法院“立、审”分离原则,由立案庭负责房屋征收补偿非诉执行审查案件的立案审查工作。由于房屋征收补偿非诉执行审查案件的立案(五日)、审查期限(三十日)均较短,考虑到目前立案庭人员的实际情况,充分利用行政庭的专业优势,立案庭和行政庭在立案阶段应当做好沟通衔接工作,确保在立案阶段就全部完成立案审查任务,及时移交案件,避免出现“法院立案受理后还需花时间让申请机关补正申请材料”等情形。

  三、审查方式

  《若干解释》第九十三条、《若干规定》第五条是关于审查方式的基本规定。结合首例案件,对以下四个问题作一分析。

  (一)审查组织形式:合议制抑或独任制

  由于独任制适用于事实清楚、案情简单的案件,而房屋征收补偿非诉执行审查案件一般案情复杂、影响重大,采用合议制效果会更好,该类案件一般采用合议制。

  (二)调取证据、现场调查等方式

  申请机关虽提交了补偿资金、安置房和周转房落实情况及申请强制执行的房屋现状的材料,但从当前实际情况来看,法院有必要采用调取证据、现场调查等方式来核实这些材料内容的真实性。

  1、查询补偿资金是否到位。根据申请机关提供的资金专户,由两位法院工作人员持公务证、协助查询函(载明开户银行、开户单位、账号等内容)到开户银行查询余额,并告知开户银行要专款专用。

  2、对申请强制执行的房屋、周转房、安置房的现场调查。承办法官进行拍照、制作现场调查笔录,并邀请见证人到场见证。

  (1)关于被征收房屋现状,主要查明房屋权属、居住人员、周边状况、周边房屋腾空情况、屋内财物大致状况等。

  (2)关于周转房,主要查明周转房的地点、面积、验收情况、水电情况、是否具备居住条件、是否符合被执行人的居住要求(如楼层、面积)等。

  (3)关于安置房,主要查明安置房的权属证明、具体位置、面积等。由于首例案件中的安置房是期房,申请机关仅提供了建设项目立项文件。

  (三)听证

  听证如何具体操作,是目前需要探索的问题。听证主要具有两个实际功能:第一,听取双方的意见,查明案件事实,全面掌握双方争议的问题;第二,提供公开审查的平台,增强裁决的可接受性,有利于化解纠纷和社会风险[章剑生:《现代行政法基本理论》,法律出版社2008年版,第349页。]。这里对听证的审查内容及公开原则等两个问题作一些说明。

  1、听证的审查内容。听证有别于诉讼案件的开庭,不需进行全面审查。笔者认为,听证的主要审查内容包括三个方面:一是有关补偿决定合法性和合理性的争议焦点;二是申请强制执行的各种条件;三是被执行人没有提出异议的,但法院认为与案件处理密切相关且有必要在听证时查清的问题。

  2、公开听证。听证实施公开审查,不仅让双方当事人面对面地就补偿决定合法性和合理性问题进行质证、辩论,同时可以邀请人大代表、政协委员、新闻媒体、公众代表等旁听听证。

  (四)询问当事人

  法院在审查期间可以询问当事人,了解案件情况。第一,与申请机关会谈,听取有关社会稳定风险、执行预案落实情况,对强制执行的可行性进行摸底。第二,与被执行人会谈,倾听被执行人的真实诉求,了解和解意向和底线,开展释法明理工作。

  四、审查内容与标准

  审查内容和审查标准是非诉执行审查中最核心、最有争议、也最难以把握的问题。房屋征收补偿非诉执行审查的对象是补偿决定,其目的在于判断补偿决定是否准予强制执行。审查对象和审查目的是确定审查内容和审查标准所考量的重要因素。

  (一)审查内容

  1、审查补偿决定的合法性、合理性问题。通过梳理《若干规定》第六条、《征补条例》相关规定以及补偿决定书的实际内容,法院应从以下几个方面来审查补偿决定合法性和合理性问题:(1)补偿决定作出主体,主要审查职权问题。(2)作出补偿决定的前提条件,主要包括征收决定、在补偿方案确定期限内未签订补偿协议等。(3)被征收房屋及应受补偿范围等情况,主要包括被征收房屋价格评估情况、无照房屋的调查、认定和处理情况、“住改非”情况、营业执照、纳税情况等。(4)补偿的根据,主要包括补偿方案。(5)补偿内容,主要包括补偿是否具备《征补条例》第二十五条规定的内容、补偿是否公平。(6)补偿是否到位,主要审查有关补偿资金、产权调换房屋、周转房等落实情况。(7)程序问题,主要审查房屋征收部门报请作出补偿决定、补偿方式选择情况、相关评估程序问题等。(8)法律适用问题。

  下面结合首例案件,对几个具体问题作一分析。

  (1)关于是否审查征收决定合法性问题

  关于是否要审查征收决定合法性问题,存在两种不同意见。第一种意见认为,司法强制搬迁的依据是补偿决定而非征收决定,这就决定了法院只能对补偿决定合法性和合理性进行审查,而无权回溯性地就征收决定合法性进行审查[房绍坤:《国有土地上房屋征收的法律问题与对策》,《中国法学》2012年第1期,第63页。]。另一种意见认为,鉴于我国房屋征收补偿非诉执行不仅是一个法律问题,更是一个涉及社会稳定的大局问题,法院不仅要审查征收补偿决定是否无效,还要审查征收决定是否无效[杨临萍、杨科雄:《关于房屋征收与补偿条例非诉执行的若干思考》,《法律适用》2012年第1期,第65页。]。笔者认为对征收决定合法性原则上不需审查,除非存在明显重大违法。笔者基本上赞同合议庭的意见,认为征收决定仅是补偿决定的前提条件,法院只要审查征收决定是否存在、是否生效,原则上不审查其合法性,申请机关不需要提交征收决定所依据的证据材料,另外,将征收决定作为关联行为进行审查,即是否存在明显重大违法情形。不过,这里存在一个实际操作上的困难,即法院如何对征收决定是否存在明显重大违法进行判断。笔者认为,权宜之策是如果当事人有异议且可能属于明显重大违法情形的,法院可以要求申请机关补充提交相关材料,予以审查;如果当事人没有提出异议的,法院只对征收决定、补偿方案等文本进行审查。

  (2)关于是否审查被征收房屋、产权调换房屋的价格评估合法性问题

  笔者认为,从《征补条例》相关规定来看,被征收房屋价格评估并非作为征收决定的条件,且与补偿决定合法性密切相关,应当予以审查。房屋价格评估合法性涉及评估机构资质、评估机构选择、评估内容、评估的异议及复核等问题。

  2、审查补偿决定是否具备申请强制执行的各种条件

  法院对上述申请强制执行的法定条件事项进行实质审查,不再展开论述。

  3、审查强制执行的可行性与社会稳定风险问题

  关于社会稳定风险情况,法院首先要严格审核社会稳定风险报告,其次要密切关注社会稳定风险动态变化。关于执行预案,法院要审查执行预案的内容是否完整规范,还要审查执行预案的落实情况。

  (二)审查标准

  《若干解释》将非诉执行的审查标准确定为“重大且明显违法”。《行政强制法》采用与此相同的标准。《若干规定》第六条在《若干解释》的基础上,进一步列举了不准予执行的七种情形,引入“正当性标准”,加大了审查力度。从行政法理论上说,瑕疵的行政行为分为无效的重大明显瑕疵行为、可撤销的一般瑕疵行为、可弥补、可纠正或可忽略不计的轻微瑕疵行为[参见江必新:《法律行为效力制度的重构》,《法学》2013年第4期,第14-15页。]。《若干规定》第六条规定的七种情形属于“无效的重大明显瑕疵行为”。

  下面结合首例案件,对如何判断“明显重大违法、不正当”作一具体分析。首例案件当事人对补偿合法性与合理性提出如下异议:第一,被征收房屋价格评估违法;第二,补偿不公平,因没有安置营业用房而导致被执行人生活没有保障;第三,补偿决定没有进行公告;等等。

  1、第一个异议涉及《若干规定》第六条第(一)项规定的情形。申请机关没有将被征收房屋价值评估分户报告送达给被执行人,导致其未能行使申请复核和鉴定的权利。法院在审查程序中准予被执行人对评估行使复核、鉴定权利,后经复核、鉴定,评估结果正确。法院据此认为上述评估瑕疵并不构成明显重大违法。笔者认为,评估报告确实存在程序上瑕疵,但是可以补正的,经复核、鉴定,评估报告的实体内容正确,对被执行人的合法权益没有产生实际影响,综合衡量公共利益、其他被征收人的利益等,没有必要将该评估报告认定为无效而裁定不准予执行。

  2、第二个异议涉及《若干规定》第六条第(三)项规定的情形。补偿决定已按照补偿方案对被执行人安置相应营业用房,只是被执行人不满意该营业用房坐落地点。笔者认为,补偿决定对被征收房屋按照市场价格进行安置,并以补偿方案为补偿标准,与其他被征收人的实际安置无异,因此不存在明显不符合公平补偿原则的情形[史笔、顾大松、朱嵘:《房屋征收与补偿司法实务》,中国法制出版社2011年版,第26-27页。]。

  3、第三个异议涉及《若干规定》第六条第(五)项规定的情形。申请机关只将补偿决定送达给被执行人,但没有依据《征补条例》第二十六条规定,在房屋征收范围内予以公告。笔者认为,这里确实存在程序瑕疵,但将补偿决定予以公告的目的在于供横向被执行人比照,由于其他被征收人均签订补偿协议,不具有可比性,且没有实际损害被执行人的合法权益,因此不构成严重违反法定程序。

  五、审查后的处理

  法院办理房屋征收补偿非诉执行审查案件,应全面了解案情,弄清纠纷的实质原因,拓展办理思路,在坚持依法审查的前提下,选择有利于实质化解纠纷的处理方案,正面回应被执行人的合理诉求,确保公共利益顺利实现。

  (一)裁定类型

  法院审查后要按照不同情形作出相应裁定。裁定类型主要如下:

  1、裁定准予执行。法院经审查认为补偿决定不存在《若干规定》第六条规定的七种情形且具备申请强制执行的法定条件的,裁定准予执行。

  2、裁定不准予执行。法院经审查认为补偿决定存在《若干规定》第六条规定的七种情形之一的,裁定不准予执行。

  3、裁定准予撤回申请。申请机关撤回申请有两种情形:一是申请机关和被执行人达成和解协议后撤回申请;二是法院受理后经审查发现不符合受理条件,申请机关撤回申请。对上述两种情形,法院作出裁定准予撤回申请。

  4、裁定驳回申请。法院受理后经审查发现不符合受理条件,但申请机关不愿撤回申请的,裁定驳回申请。

  5、裁定中止审查。法院经审查发现诸如“矛盾容易激化、可能引发群体性事件”等暂时不宜立即执行的情形,可裁定中止审查。上述中止情形消失后,法院恢复审查。

  (二)和解协调

  法院原则上对每个案件都应组织协调,协调形式可根据案件具体情况确定。尤其对不准予执行和补偿决定有瑕疵但准予执行的案件,要加大协调和解工作力度,充分利用房屋征收与补偿工作领导协调机制,努力促使双方当事人达成和解协议。

  (三)审查和执行的衔接:司法建议和善后处理

  法院作出裁定准予执行后,要搞好审查和执行的衔接问题。第一,法院可以根据案件的实际情况,向申请机关发送司法建议,详细告知审查中预见的强制执行需要注意事项,建议申请机关采取必要应对措施。第二,法院要密切关注强制拆除经过及被执行人的动态,要求申请机关及时反馈执行情况,做好善后处理和舆情应对准备。

  结语

  房屋征收补偿非诉执行审查涉及的理论和实务问题是相当丰富复杂的,由于字数的限制,本文尚未展开全面的探讨。但本文通过梳理分析指导思想、立案审查、审查方式、审查内容、审查标准、审查结果的处理等基本问题,总结归纳办理房屋征收补偿非诉执行审查案件的基本思路,应当能够为法院房屋征收补偿非诉审查工作提供一些有意义的思考。

  

  

  

  【作者单位:温州中院行政庭】

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